危機未散，挑戰依舊
編者按：本文來自微信公眾號財經十一人（ID：caijingEleven），作者：鄭穎，創業邦經授權發布。
2023年3月20日，歐盟能源監管機構合作署（ACER）發布了歐盟27國及挪威自2021年6月以來應對能源危機的措施清單。
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歐洲能源危機起源于2021年，在俄烏戰爭后進一步升級。為盡量緩解和消除能源危機帶來的負面影響，歐洲各國紛紛出臺緊急措施穩定經濟和民生，緩解能源供應安全風險。
歐洲能源危機的兩個階段ACER以2021年6月歐洲電力市場月平均日前批發電價上漲，以及2022年2月俄烏戰爭爆發，將能源危機劃分為兩個階段，第一階段主要受全球能源危機波及，第二階段是地緣政治動蕩導致能源危機升級。
歐洲的第一輪能源危機始于2021年5月，主要由經濟復蘇、天氣原因、投資下降等因素造成的全球能源供應危機引發，里程碑事件為2021年6月以后，歐洲電力市場月平均日前批發電價開始持續上漲。
為了緩解當年的能源供需緊張和價格高漲問題，歐盟于2021年10月發布了《應對不斷上漲的能源價格：行動和支持的工具箱（Tackling rising energy prices: a toolbox for action and support）》，通過采取適當的短期和中期和長期措施減輕臨時能源價格上漲的影響。
短期措施以針對性、臨時性舉措為主；中期靠采取促進儲能、市場整合和能源社區的額外措施；長期則是采取提高能源效率，推動能源系統現代化及加快擺脫化石能源依賴等根本性措施。
在這一階段，歐盟的態度是相對樂觀的。歐委會認為，隨著2022年春季的到來，能源危機下面臨的供給緊張和價格高漲的問題將得到緩解。但最終，危機并沒有隨著2022年春季的到來緩解。
2022年2月24日俄烏戰爭爆發，將歐洲能源危機帶入了第二階段，俄羅斯的能源出口嚴重受阻以及OPEC的石油增產意愿不足等因素導致全球能源價格飆漲。
雖然俄烏戰爭不是能源危機的起點，但作為歐盟進一步加速能源轉型和擺脫化石能源依賴的催化劑，已經成為歐盟能源發展史上重要的里程碑。
2022年后，歐盟一改之前的謹慎與樂觀態度，轉而進入長期應對危機的緊急狀態。這一轉變從歐盟2022年宣布的更加緊急和力度更強的應對舉措中得以窺見：2022年，歐盟連發RepowerEU等多個政策，明確建立可負擔、安全及可持續的能源體系的目標，提出提高天然氣存儲要求、削減天然氣消費量、降低用電需求、實施臨時收入上限、增加天然氣采購來源、加快部分可再生能源項目審批效率等多個措施，全面發力，降低能源危機對歐盟經濟和社會發展造成的負面影響。
圖1 能源危機的演變及歐盟的應對（2021.6-2022.12），折線為法、德、西班牙三國批發電價走勢
歐盟的應對措施2021年能源危機發生后，歐盟27國及挪威均采取了應對措施，ACER根據時效特征、實施目標、實施方式等，對各國采取的措施做了分析：
圖2 ACER對歐盟27國及挪威2022年應對能源危機的統計分析
時效特征在制定應對措施時，具有臨時性和針對性的短期舉措占比最高，約為77%，這其中，對消費者進行直接支持的短期政策占據絕大多數，約為59%；長期措施占比約為23%，其中主要是推動節能和天然氣替代的政策，占比分別為41%以及26%。
實施目標各國政策的實施目標大體分為兩類：
一類是鞏固更廣泛的能源供應安全，約占1/3，其中超過一半的措施旨在提高能源效率和促進可再生能源發展；
另一類是提高消費者的能源負擔能力，約占2/3，其中，約40%的措施針對家庭。但對弱勢消費者的幫扶力度還遠遠不足，在支持家庭的措施中，僅有約25%的舉措是對弱勢消費者進行幫扶。
實施方式從措施的實施方式來看，直接支持消費者是最廣泛采用的方式，約占46%，其次是節能鼓勵，約占總措施的13%。在直接支持消費者的措施中，超過60%的措施是通過收入補貼的形式發放（例如一次性現金支付），而其余的則多以能源賬單折扣的形式實施（價格支持）。
從歐盟及挪威從目前采取的措施來看，具有以下特點：
長期政策凸顯了歐洲對應對能源危機根本性措施的共識：只有通過抑制消費側需求，促進可再生能源發展，才能加速擺脫對化石燃料的依賴，從根本上抵御能源危機。
短期措施在迅速降低能源危機影響方面具有較大貢獻，通過采取具有針對性的短期、臨時措施，如國家援助、稅收補貼、收入支持、能源賬單折扣、設置價格上限等，消費側的能源賬單壓力得到了一定程度的減緩，對經濟發展和民生保障起到了穩定作用。
雖然政策發揮了較強的對抗風險作用，但仍存在不完善之處：
首先，直接補貼、限價等短期措施不具備可持續性，不僅不能從實質上緩解能源供需問題，還會削弱價格引導化石能源消費減少的信號作用；同時，由于跨境溢出效應，補貼能源消費可能有利于一國消費者，但也會增加該國的能源消費，導致整個歐盟的能源價格上漲，并損害其他國家的利益；另外，補貼也會加重政府的財政負擔。
此外，部分取代天然氣供暖或發電的措施可能會阻礙碳中和目標的實現，如啟動煤電機組以填補因為天然氣供給緊張帶來的發電缺口，可能引起碳排放上升。因此，可能增加碳排放的天然氣替代措施，應限于在不易獲得穩定、安全的可再生能源的地區實施。
圖3 各項措施類別及實施的國家數量（資料來源：ACER）
危機未散，挑戰依舊得益于多項強有力政策的實施，以及歐洲氣候變暖降低了能源利用需求，歐洲安全平穩度過了2022年的冬季。
但2023年歐洲面臨的能源供給情況仍不太樂觀。政府承諾讓市場發揮作用，以較高的價格從全球市場買入LNG去填滿天然氣儲罐，是歐洲2022年能穩定天然氣供給的最重要舉措之一。但過度依賴現貨市場具有較高的風險性，任何短期的供應和價格波動都有可能對天然氣采購造成干擾，特別是歐盟去年采購的LNG主要來自亞洲市場和美國的高價買入，若今年亞洲市場的需求因中國經濟加快增長而提高，或美國的LNG供給出現變化，都可能會給歐洲今年填滿天然氣儲存帶來障礙。
根據國際能源署（IEA）預測，俄羅斯對歐洲輸送的管道天然氣可能在2023年前徹底斷供，如果俄羅斯的天然氣供應量降至零，而中國的LNG進口量反彈至 2021年的水平，2023年歐盟潛在的天然氣供需缺口可能達到270億立方米。
由于供給側存在風險，因此歐洲2022年面臨的能源高價可能會卷土重來。雖然2023年年初歐洲市場的LNG價格出現大幅回落，已經與亞洲市場價格持平，但考慮到歐洲市場通常將從第三季度開始，大量購入天然氣進行儲備，屆時天然氣價格可能還將因供需變化而出現波動。
因此，歐洲還未完全從能源危機中走出來，而ACER也提出，政策制定者需要考慮制定下一步措施，以應對持續存在的短期能源挑戰，包括在能源價格下跌的背景下重新評估其能源應對措施，并量身定制更具針對性的臨時性財政措施，加大對弱勢消費者的保護。
另一方面，為了更大地優化和發揮電力市場的作用，歐盟于2023年3月提出了歐洲電力市場改革提案，旨在建設可再生能源電力占比逐步提高的電力市場，實現促進可再生能源發展、加速擺脫化石燃料依賴、減緩化石燃料價格波動對現貨市場價格的影響、保護消費側免受價格波動風險影響等多重目標。
戰事綿延，歐盟面臨的能源危機還遠未到結束之時。過去兩年歐洲社會為能源危機付出的代價，也給中國的能源轉型之路提供了鮮活案例。與歐洲大部分國家相比，我國尚處在工業化后期的階段，經濟還有快速增長空間，在這個過程中需要充足的能源供應。面對當前錯綜復雜的國際局勢，立足基本國情，將能源安全的命脈牢牢地握在自己手中，是平穩實現“雙碳”目標和科學推動能源轉型的核心。
作者為清華四川能源互聯網研究院研究員、世界資源研究所（WRI）氣候與能源項目咨詢專家
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