出生人口數波動已是事實，但由此帶來的適齡兒童入學需求是可預測的。學位預警，背后的實質仍是教育資源不均衡
文 | 《財經》記者 金貽龍
編輯 | 朱弢
(資料圖)
幾個月后，于2016年至2017年 “二孩潮” 出生的孩子將進入小學。近一段時間來，多地發出“學位預警”。
據《財經》記者統計，廣州有超過100所中小學可能出現學位供給緊張。類似的情況也在成都、濟南、長春、南昌等省會城市出現。還有的縣城——浙江省樂清市，20余所義務教育階段學校今年將呈現最高級別的“紅色預警”。
事實上，由于近年來的教育人口集聚性流動、民辦義務教育控比等因素，城區公辦校學位供需矛盾持續存在，尤其是在大城市，“學位預警”已經越來越常見。如今，隨著二孩“入學潮”的到來，學位緊張的局面將更加突出。
為加以應對，各地不斷增加學位供給，擴大辦學空間。
2023年廣州兩會提出，通過新建、改擴建等方式，今年全市計劃新增基礎教育公辦學位6萬個（不含購買學位），確保公辦義務教育學位占比達95%。
亦有聲音擔憂，入學需求高峰時擴大學位供給，一旦入學需求下滑，是否會出現學位浪費、教師過度飽和等問題？
多重挑戰之下，政策風向變化的信號或開始出現。
在2023年全國教育工作會議上，教育部部長懷進鵬表示：“要深刻認識人口和社會結構變化對教育布局結構和資源配置調整的緊迫要求。”
7年前“二孩潮”引發入學高峰
1月9日，廣州市海珠區教育局發布2023年公辦小學學位預警通告，預測區內17所公辦小學（校區）起始年級可能學位供給緊張。
隨后，廣州市番禺、白云等區的教育局也發布了類似的預警信息，其中番禺區稱，根據出生人口數據預測，2023年將迎來小學入學高峰，部分公辦學校現有學位將不能完全滿足適齡兒童入學需求。
截至《財經》記者發稿，廣州11個市轄區中，除了越秀區和花都區，其余9個區都已發布學位預警。
值得注意的是，廣州往年主要是公辦小學出現學位緊張——2023年延續了這一特點，但也將廣鐵一中天成中學、廣鐵一中天峰中學等公辦中學納入預警名單。另一個新變化是，預警學校呈多點分布。以番禺區為例，經初步摸排，8個學區16個街道（鎮）的40所中小學存在學位供給緊張情況。從目前廣州各區公布的名單來看，番禺區涉及的學校數占比最大。
番禺區未在此次預警中披露學位缺口的具體數量，但該區政府網站公布的一份提案預測，2023年該區小學一年級學位將迎來最高峰，缺口將達2.5萬個；到2035年，小學、初中將分別需要新增學位13萬個和9萬個。
不僅大城市，也有縣城學位“告急”。浙江省樂清市教育局發布的2023年-2025年公辦中小學招生預警通告顯示，有19所中小學將連續三年“紅色預警”。
“學位預警”可分為綠色、黃色和紅色三個等級，代表不同的緊張程度。升學規劃專家梁挺福介紹，綠色表示施教區內適齡兒童（少年）人數介于學校擬招生計劃數的90%以下，黃色則為90%至100%之間，紅色為達到或超過100%。
“在每年幼升小或小升初網上報名申請時，教育行政主管部門會實時了解申請數量。”梁挺福說，發布學位預警，可以為家長提供資訊參考。
長期以來，在擁有優質教育資源的學區，學位被明里暗里視為遷移戶口和購買學區房的參考。近幾年，隨著學位緊張，義務教育招生在堅持“就近劃片入學”“公民同招”原則的基礎上，還新增了更為細化的要求。
比如廣州市天河區，2022年4月發布的《義務教育階段學校招生工作細則》就已明確：學生實際居住地與學校直線距離原則上在3公里以內；公辦小學必須按區教育局劃定的地段招生；以學校為單位，2022年公辦小學非正常跨區域招生比例必須控制在5%以下。
這份細則同時對天河區11所小學2023年的學位預警。按照當時的方案，對于“人戶一致”的適齡兒童，按照地段對口入學，若報名人數超過對口學校招生計劃，則按照房產擁有時間的先后順序安排入學，直至招生計劃錄滿，超出招生計劃部分實行區域內統籌安排入學。
這似乎折射出這一人口流入、經濟“引擎區”的學位現狀。《羊城晚報》援引天河區教育局負責人的話稱，該區平均每年的學位需求增長率是5%，2023年經測算將迎來近40%的增長率，2024年、2025年雖會有一定回落，但需求依然高位運行。
學位需求大幅增長，表面原因是，在2015年“全面二孩”政策出臺的作用下，2016年-2017年迎來了一波“二孩潮“，在此期間出生的孩子將在2023年集中入學。統計顯示，2016年、2017年全國出生人口分別為1883萬人和1765萬人。這是進入21世紀以來，中國出生人口數最多的兩年。
但是2018年，中國出生人口數下降至1523萬人——這比“全面二孩”政策尚未正式實施的2015年還要少132萬人，此后幾年持續減少，直到2022年跌至956萬人的低谷。
出生人口數的波動，直接影響到基礎教育學位供給。廣州市政協教科衛體委提交的《關于進一步擴大基礎教育學位供給的提案》分析稱：“隨著生育政策調整，出生人口潮汐波動給學位供給帶來巨大沖擊，沖擊影響將至少持續12年。”
中國教育科學研究院研究員儲朝暉則認為，雖然在生育政策調整的背景下，出生人口數波動已是事實，但由此帶來的適齡兒童入學需求是可預測的，這一因素對學位的影響相對較小。
“預警主要是為了告訴大家，不要一味地往城區或熱門學校擠，但是學位預警出現后，家長們的選擇也起不了多大作用。” 儲朝暉說，這關鍵取決于各地如何制定政策。
“城擠村空”背后
從各地通告來看，出現學位預警的學校主要集中于一線城市、省會城市。而在鄉鎮地區，更多學校仍在經歷“空心化”的過程。
2022年全國兩會上，有關鄉村教育的問題被頻頻提及。全國人大代表劉香蓮表示，雖然近年來政府對教育的投入不斷加大，農村學校的辦學條件不斷改善，可農村的學生越來越少，甚至有新建的校舍里卻空無一人。這背后，既是農村家庭對優質教育的渴望，也是在城鎮化浪潮下，外出務工人口增加，其子女隨遷進城接受教育的現實。
由東北師范大學中國農村教育發展研究院完成的《中國農村教育發展報告2020-2022》顯示，2021年中國有義務教育階段農村留守兒童1199.20萬人，其中小學777.93萬人、初中421.27萬人，占義務教育在校生總數的7.59%，與2012年相比減少1071.87萬人，減幅達47.20%。
這些農村生源流向了哪里？上述報告指出，2021年中國義務教育階段進城務工人員隨遷子女有1372.41萬人，其中90.9%的隨遷子女就讀于公辦學校，或享受政府購買民辦學校學位服務。
以人口遷入熱門地成都為例，2021年成都市教育事業發展統計公報顯示，全市義務教育階段在校生中的隨遷子女一共有39.09萬人，其中，進城務工人員隨遷子女占26.28萬人。與之形成對比的是，全市義務教育階段在校生中農村兒童只有4.07萬人。
受此影響，學位供給結構性矛盾在城區集中顯現也就不奇怪了。據成都市教育局網站公布的一則消息，1月31日，崇州市發布6所小學學位預警公告。這是成都第8個發布學位預警的區縣。
崇州市教育局對學位緊張給出的解釋是，經濟快速發展、國家對生育政策的調整，導致人口增長迅速，特別是崇陽街道、崇慶街道等片區，適齡少年兒童增幅大、增速快、聚集程度高。該區域公辦學校的小學一年級學位連年持續緊張，已不能完全滿足原服務范圍內戶籍學生及隨遷子女的就學需求。
崇州市教育局提出對策：在按照適齡兒童戶籍所在地劃片入學后，學位仍不充足的學校，采取電腦隨機派位等方式安排部分學生到有空缺學位的臨近學校入學。值得注意的是，崇州市6所預警學校自2023年起不再安排外地隨遷子女入學。
在中國，義務教育階段入學，往往會綁定戶口、房產、社保年限等條件，留給家長們的選項并不多。“他們要么按照就近入學的要求和流程提前準備，要么離開當地去更加容易入學的地方生活和學習。選擇就讀民辦中小學要面臨學費高昂、教學質量良莠不齊的問題，這一般不是家長的優先選擇。”梁挺福告訴《財經》記者。
“其實過去鄉鎮都有學校，但是其辦學水平明顯不如縣城，所以現在很多農村家長千方百計地把孩子送到縣城上學，一般上的是民辦學校，這些學校比鄉鎮的還是要好一些。”儲朝暉表示。
但新的問題又出現了。自2021年以來，“民辦義務教育在校生占比不得超過5%”“進城務工人員隨遷子女讀公辦的比例應達85%以上”等政策的出臺，使民辦學校數量驟降，這反過來也加劇了公辦學位壓力。
雖然這一攬子政策的出發點是減輕家長的經濟負擔，但在現實中卻產生了另外一種效果。儲朝暉說：“就好比買一樣東西，原來1000塊錢就能買到，現在突然告訴你不要1000塊錢了，用100塊錢就能買到，但買到的東西質量不一樣，很多家長的心態是，寧愿支付更多錢，也要質量更好的那個。”
相關的公共政策也在不斷優化。國家發改委2022年發布的《“十四五”新型城鎮化實施方案》提出，全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制。該方案還要求，保障隨遷子女在流入地受教育權利，以公辦學校為主將隨遷子女納入流入地義務教育保障范圍。
然而，“對隨遷子女讀公辦提高要求之后，剩下的15%怎么辦呢？”儲朝暉在調研中發現，部分家長不甘心回到農村，如果有經濟實力，就會跑到更高級別的城市買房，從而讓孩子接受城市教育。“這種現象對學位的影響效果要遠遠大于‘全面二孩’政策。”他直言。
事實上，按照廣州市政協教科衛體委在上述提案中的說法，目前廣州市基礎教育學位供給總體上可滿足適齡兒童少年入學總需求，但城鄉教育質量差別較大：農村的優質生源向城鎮學校聚集，遠郊區優質生源從小學階段就持續流向中心城區，既影響區域學校教育教學質量提升，同時也導致中心城區學位進一步緊張，形成惡性循環。
“從客觀上說，這已經不能單純地說是學位數量不夠的問題了，背后深層次原因實際上是教育資源不均衡。”儲朝暉分析。
化解“失衡”有好辦法嗎？
為應對入學人口高峰，通過新建、改擴建學校等方式增加學位，成為各地開年后的共同部署。
北京市2023年政府工作報告指出，過去五年來，北京市累計增加18萬個中小學學位；2023年將增加2萬個中小學學位——與2021年、2022年北京市政府工作報告中提出的目標一致。
從更長的時間維度來看，按照北京市“十四五”規劃，到2025年，新增義務教育學位16萬個。而此前，2021年、2022年北京市實際增加的學位數量分別為2.8萬、2.9萬個，完成“十四五”時期學位擴容目標的35.62%。
雖然過去兩年超額完成目標，但現有學位能否滿足實際入學需求？據北京教育科學研究院助理研究員曹浩文2020年的一項研究測算，北京將在2023年迎來小學學位需求高峰（108.2萬個），如果學位利用率達到95%，則2023年學位缺口為4.8萬個，小學缺口為50所；如果將學位利用率控制在90%，則2023年學位缺口為11.1萬個，小學缺口為115所。
目前，海淀區、朝陽區、西城區、石景山區、昌平區、房山區、延慶區發布的中小學學位新增計劃合計已遠超2萬個。
另一個大力擴容學位的地區是廣東。2021年出臺的《廣東省推動基礎教育高質量發展行動方案》提出，到2025年，全省新增438.09萬個基礎教育公辦學位，其中廣州和深圳的建設任務分別為75.99萬個和67.63萬個。
作為中國最大的移民城市，深圳近年來試圖彌補教育基礎相對薄弱的短板。深圳市教育局2023年初公布的數據顯示，自2020年百萬學位攻堅計劃實施以來，深圳市已累計新改擴建中小學校、幼兒園467所，新增43.7萬個學位。全市義務教育學校51.5%的學位提供給了非深戶籍子女，比例在一線城市中最高。
學位“補短擴容”仍在加緊進行中。2023年深圳市政府工作報告提出，今年計劃新增20萬個基礎教育學位、新組建25個公辦中小學教育集團。
相應地，地方財政也在向教育領域傾斜。據深圳市財政局近期披露，2023年，全市計劃安排教育領域支出1015.2億元，其中27.2億元花在安排基礎教育學位建設對區補助上。照此計算，教育單項預算在3192.4億元的九大類民生支出中占比31.8%。
儲朝暉向《財經》記者分析，對于深圳、廣州等人口凈流入地來說，確實急需填補學位缺口。但他同時也提醒，各地要因地制宜，如果一味地建更多學校或擴大校區，就會進一步加劇學校之間的不均衡。
“影響學位緊張的因素比較多，比如，有些地方引進人才落戶，那就必然要考慮其子女的入學需求，這一部分也會導致學位需求增加。”儲朝暉說，關鍵是要整體去解決目前教育資源的不均分配，如果這個問題沒有解決好，學位緊張的矛盾還會以各種形式表現出來。
除深圳、北京等一線城市，《財經》記者梳理公開信息發現，2023年地方兩會上，至少還有10個城市提出了新增學位指標和新改擴建學校的計劃。
不過有趣的是，在省內人口向省會城市集中的整體趨勢仍未改變、適齡入學兒童增加的情況下，部分省會城市的學位增幅卻有所放緩。以福建省福州市為例，2023年該市計劃新增義務教育學位9000個，比2022年初提出的計劃數少一半。
梁挺福也注意到了這一現象。他的分析是，這樣可以給實際工作留出彈性空間，另一方面也折射出——受疫情與經濟下行影響，地方財政收支矛盾較大，增加教育投入面臨困難。“一些地方政府擔心新建學校、增加學位供給后，今后出現因適齡學生減少而造成資源閑置的問題。”
正如21世紀教育研究院名譽理事長、國家教育咨詢委員會委員楊東平在2022年底的一場演講中所言，按中國目前新生人口的下降速度，2023年新生人口大概率仍會低于1000萬。這就意味著，到2030年，小學必須要被裁撤約一半，2019年中國小學教職工總數為585萬人，即便采取小班教學可以使用更多的老師，到2030年，這批人也要至少被裁撤三分之一。
面對“少子化”社會的加速到來，廣州一位教育人士唐潔（化名）觀察到，最近一兩年，公辦幼兒園確實越來越容易進了，“當初我家小孩上幼兒園，公辦的根本擠不進去。”她坦言。隨著這種緊張局面逐漸向中小學轉移，唐潔認為，由于政策要求控制班額，學位擴容的同時，今后可能還需要增加教室和師資。
廣州已經意識到了這一點。據媒體報道，廣州市教育局日前表示，體育、美育、科技等學科老師需求量大增，2020年以來全市持續招聘緊缺學科在編教師，截至2022年底，全市小學體育教師已按標準配齊。
亦有城市另辟蹊徑，比如上海，自2022年秋季學期起，該市將35所民辦小學、52所民辦中學納入“政府購買學位”名單。
有觀點指出，相比于公辦學校學位，民辦教育更易靈活應對因人口流動、出生人口波動帶來的學位需求變化。未來五年正是入學需求波動較為劇烈的時期，適當比例的民辦教育能夠提高城區學位供給的靈活性。
廣州市政協教科衛體委認為，介于珠三角特殊的教育生態環境，大規模關停民辦學校或削減民辦教育學位將導致部分隨遷子女無奈返鄉上學。因此，建議對民辦教育比例達標或政策執行予以更長時間的過度期、調整期，以增加當前學位供給，應對正在到來的入學高峰。
除了彈性放寬民辦學位比例，儲朝暉還呼吁，“生均公用經費向民辦義務教育學校平等覆蓋”。梁挺福則提出，以出生人口下降為契機，推進“小校小班”建設。此外，地方政府可以嘗試階段性購買民辦學校學位，以此減緩新建公辦學校的資金壓力，并合理合法優化民辦義務教育的新功能和角色。